Тарас Радь. Фото 4studio
Серед найпоширеніших форм залучення зацікавлених сторін львівські депутати використовують особисті зустрічі з громадами та їхнім керівництвом, особистий прийом та роботу громадських приймалень, робочі групи, участь у засіданнях асоціацій та професійними середовищами, зустрічі та консультації за допомогою сучасних інформаційних платформ, соціальних мереж та меседжерів. Водночас потенціал не усіх інструментів використовується, зокрема міжфракційних депутатських об’єднань та інших потенційних майданчиків для співпраці із регіональними зацікавленими сторонами.
Про це пише Четверта студія з посиланням на ОПОРУ.
У рамках “Днів парламенту у Львові”, що проводяться Програмою РАДА разом з Громадянською мережею ОПОРА та ГО «Інтерньюз Україна», відбулося обговорення на тему «Як якісно залучати регіональних стейкхолдерів до законотворчого процесу». Метою було з’ясувати чи відбувається та у який спосіб співпраця народних депутатів, які представляють Львівську область у Верховній Раді, з місцевими зацікавленими сторонами в процесі законопроєктної роботи. Разом з народними обранцями участь в обговоренні брали представники органів місцевого самоврядування Львівщини та громадських організацій.
Необхідність комунікації та консультацій народних депутатів із зацікавленими сторонами в процесі законопроєктної роботи не ставиться під сумнів жодним з учасників обговорення. Більшість озвучених добрих практик є результатом особистої ініціативи самих обранців в рамках своєї депутатської роботи, тоді як для системності співпраці із стейкхолдерами відсутній необхідний інституційний та зобов’язальний характер цього процесу. Проведення консультацій ефективно на етапі підготовки законодавчої ініціативи, а не після голосування у першому читанні.
У випадку з постійними депутатськими комітетами можна говорити про інституційний рівень взаємодії між народними депутатами та зацікавленими сторонами, котрий потребує подальших доопрацювань. Член Комітету з питань гуманітарної та інформаційної політики Володимир В’ятрович переконаний, що прийняття законопроєкту №4582 «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення відкритості роботи органів місцевого самоврядування та Верховної Ради України» суттєво покращить гласність роботи Верховної Ради та її органів, оскільки він зобов’язує проведення онлайн трансляцій, зберігати записи засідань комітетів та на сайті, оприлюднювати протоколи та стенограми засідань у відкритому доступі.
Результати дослідження ОПОРИ інклюзивності та практик взаємодії постійних парламентських комітетів із стейкхолдерами показали, що їхній узагальнений показник консультування становить лише 34%. Єдиний з-поміж 23 комітетів, який показав найвищий рівень консультування та плановість взаємодії (58%) та загальний показник інклюзивності (76%) це Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Перший заступник голови комітету Роман Лозинський пояснив це наступним чином:
«Наш комітет у топі через те, що усі члени комітету, незалежно від фракційної приналежності, намагаються робити своєрідні краш-тести будь-яких законодавчих ідей. Тому що усі ми прекрасно розуміємо, що пізніше величезна кількість людей потім залежатиме від того чи ця норма спрацює, чи ні. Особливо питання, які стосуються місцевого самоврядування. Тому я зокрема і мої колеги дуже часто їздили в регіони і спілкувалися безпосередньо на місцях, проводили зустрічі, ходили на вулиці, зустрічалися в офісах усюди, де тільки це було можливо. Зазвичай дуже тісна співпраця з асоціаціями, які на своїх платформах роблять попереднє опрацювання тих чи інших ідей. Ця робота з асоціаціями є дуже корисною. Варто відзначити роботу профільних громадських організацій, які присутні практично на усіх засіданнях комітету. У нас протягом тижня відбувається десятки робочих груп. Також реально працюють підкомітети, які є надзвичайно важливим інструментом, оскільки на комітетських засіданнях немає можливості заходити у настільки глибокі експертні дискусії. Водночас є ще над чим працювати. Останній законопроєкт про старости почав дискутуватися лише після голосування у першому читанні. Треба зрозуміти, що не можуть дискусії починатися після реєстрації законопроєкту, а тим більше після його голосування у першому читанні тому, що такі речі потрібно проводити заздалегідь».
Депутат також поділився власним досвідом співпраці із зацікавленими сторонами, для якого найбільш важливими є форми живої комунікації, коли можна поспілкуватися з людьми безпосередньо і ознайомитись з проблемою на місці. З останніх прикладів цього Роман Лозинський навів нещодавній візит до Славської сільської територіальної громади, де неефективно використовується нерухомість, котра перебуває у власності НАН України і Стрийської міської територіальної громади, де керівники місцевих комунальних установ посилаються на конкретні постанови уряду, які створюють перешкоди для переходу на альтернативні джерела енергії. Іншою важливою формою співпраці із стейкхолдерами є прийом громадян та робота особистої громадської приймальні у Львові, незважаючи на те, що він є депутатом-списочником. Власна приймальня дозволяє акумулювати усю інформацію, проблеми та звернення, які стосуються Львівської області в одному місці. Серед інноваційних форм взаємодії з цільовими групами інтересів народний депутат використовує власний Telegram-канал, який має тематичну спрямованість. Він об’єднує близько однієї тисячі представників місцевого самоврядування.
Для цього він використовує велику базу представників місцевого самоврядування, з якими спілкується офлайн та онлайн, яким ще до етапу реєстрації намагається надіслати матеріали, законопроєкти та ідеї актів як тільки вони з’являються з проханням про зворотний зв’язок. Для прикладу Лозинський наводить з один із своїх законопроєктів, який стосується прозорості у питаннях комунального майна, комунальних підприємств, котрим володіє місцеве самоврядування, що сьогодні перебуває в процесі таких консультацій із стейкхолдерами. Крім цього, перед реєстрацією законопроєкту депутат протягом останніх тижнів відвідав міста Славське, Стрий, Червоноград, а також надіслав його експертному середовищу, асоціаціям, представникам місцевого самоврядування. Також перед реєстрацією законодавчої ініціативи її намагаються проговорити на засіданні комітету.
Практика залучення зацікавлених сторін до законотворчого процесу є не до кінця врегульована і часто формується в процесі роботи самих депутатів, зокрема завдяки хорошим практикам. У випадку індивідуальної роботи народних обранців з регіональними стейкхолдерами відкритим залишається питання належних та ефективних форм такої взаємодії. Членкиня комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Галина Васильченко відзначила, що для депутатів не вистачає інструментів для системної законопроєктної роботи. На практиці депутатам разом з командою помічників доводиться самим шукати форми та способи роботи із зацікавленими сторонами, використовувати новітні технології для комунікації та організовувати адвокаційні кампанії для обговорення законодавчих ініціатив. Вона схвально відгукнулася про запуск роботи онлайн-платформи «Порада», яку розробила Громадянська мережа ОПОРА для проведення публічних консультацій народних депутатів із стейкхолдерами під час законотворчої діяльності. Крім цього, було запропоновано протестувати за допомогою цього ресурсу підготовлені законодавчі ініціативи, зокрема законопроєкт №5066 про фінансову спроможність територіальних громад і збільшення на 5% відрахування ПДФО до місцевих бюджетів (з 60% до 65%) і проєкт закону про зменшення ставок еквайрингу та інтерчейнджу.
«Щодо законопроектів, які стосуються фінансів громад, я завжди намагаюся комунікувати з відповідними стейкхолдерами на місцях. Як депутат-мажоритарник я маю таку можливість і багато часу проводжу на Львівщині з громадами не лише свого округу, але й загалом громадами області. Для того, щоб нам легше було просувати наші ініціативи ми придумали один із таких інструментів, коли звернулися практично до усіх голів громад, щоб вони у себе на сесіях прийняли зверненням до голови Верховної Ради та голів депутатських фракцій з тим, щоб ці ініціативи справді є важливими для громад, які сприятимуть фінансовій спроможності, а тому стимулювати їх підтримати ці ініціативи. Також я зверталась за експертними висновками до Міністерства фінансів, Міністерства регіонального розвитку, Асоціації міст України для того, щоб отримати зауваження, підтримку та пропозиції від усіх тих, кого ці ініціативи стосуються», – зазначила Галина Васильченко.
Члену комітету з питань бюджету Ростислав Тістик вважає запорукою успіху законопроєктної діяльності комунікацію. Для цього він активно використовує інструмент громадських приймалень. Незважаючи на те, що депутат є так званим депутатом-списочником він має кілька приймалень, бере активну участь у їхній роботі, здійснені прийому громадян разом із своїми помічниками-консультантами. Для отримання зворотного зв’язку він часто проводить зустрічі з головами територіальних громад Львівщини для обговорення реалізації законодавчих ініціатив, які вже діють, а також стосовно державних програм, які зараз працюють, щоб місцеве самоврядування могло подати свої проєктні пропозиції. На його переконання, пересічні мешканці є також важливими стейкхолдерами, інтереси та ініціативи яких необхідно враховувати під час законопроєктної роботи. «Тут дуже важлива особиста комунікація та регулярні зустрічі з людьми. Для цього проводяться зустрічі наживо у малих групах зацікавлених у вирішені проблеми сторін. Під час пандемії для цього використовуються сучасні технологічні засоби – проводяться zoom-конференції. З останнього досвіду консультацій із стейкхолдерів, які стосуються пропозицій змін до чинного українського законодавства це проблема військового капеланства, зміни до закону про екологічний податок для збільшення надходжень до місцевих бюджетів, захист Львівської школи міжнародного права у зв’язку з реформою освіти», – зазначив Ростислав Тістик.
Член комітету з питань екологічної політики та природокористування, а до цього міський голова Яворова, Павло Бакунець добре знайомий з проблематикою місцевого самоврядування і розуміє, що на місцях є дуже багато проблем. Зокрема тепер у перехідний період реалізації реформи децентралізації. Деякі з них можна вирішити на місцевому рівні, окремі на обласному, проте є такі, які потребують вирішення на всеукраїнському рівні. Він переконаний, що йому, як мажоритарнику важливо відстоювати не якусь одну тематику, а бути особою, яка відкриває двері міським головам у київські кабінети – міністерство, профільний комітет тощо. Для вирішення проблеми необхідно садити за один стіл представників різного рівня влади.
Практика показує, що взаємодія народних депутатів мажоритарників та списочників помітно відрізняються формами та активністю, переважно не на користь останніх. І це важливо, враховуючи, що майбутні чергові вибори народних депутатів у 2024 році мають відбуватися виключно по єдиних багатомандатних партійних списках у межах областей. Відкритим залишається питання чи це призведе до негативних наслідків, коли будуть нівельовані вже наявні хороші практики співпраці із регіональними стейкхолдерами, чи все ж таки це можливість для якісного нового рівня залучення стейкхолдерів до законопроєктної роботи. Павло Бакунець розділяє побоювання з цього приводу. Водночас він зазначив, що на засіданнях комітету завжди присутня велика кількість зацікавлених сторін, перш за все з громадського середовища. На початку 2021 р. також були присутні представники органів місцевого самоврядування, коли відбувалися гострі дискусії про надання субвенцій для вирішення проблеми занедбаного стану очисних споруд, каналізаційних мереж у багатьох містах західної та центральної України. Іншою проблемою, зокрема на Львівщині, є проблема недостатньої кількості коштів освітньої субвенції на заробітну плату вчителям у новостворених територіальних громадах. Залежно від проблеми найкраще працювати з професійними середовищами, наприклад, освітянами, духовенством, органами місцевого самоврядування.
Секретар комітету з питань освіти, науки та інновацій Наталія Піпа зазначала, що робочі групи завжди супроводжуються гострими дискусіями. До прикладу закон «Про повну загальну середню освіту» спершу був більш новаторський, аніж дійшов до другого читання. Проте його сильною стороною є та обставина, що до його складу переважно входять народні депутати, які походять з професійного освітянського середовища, а не лобісти чиїхось інтересів, оскільки комітет не розпоряджається великими бюджетними коштами. Комітет найчастіше запрошує до співпраці органи державної влади, ніж інших стейкхолдерів, зокрема представників освітніх установ та громадських організацій.
«Помічено, що чим більше інклюзивним ми робимо комітет і чим більше стейкхолдерів ми залучаємо на первинному етапі обговорення законопроєктів, тим більше шансів, що він буде прийнятий. В іншому випадку ми доходимо протилежних наслідків, якогось певного результату, проте у нього з’являються противники, що призводить до невдачі на етапі голосування. Робочі групи допомагають прийняти рішення, проте не завжди роблять це рішення більш експертним», зазначає Наталія Піпа.
Досвідом індивідуальної співпраці із стейкхолдерами депутатка поділилася на прикладі роботи над законопроєктом № 5230 «Про внесення змін до деяких законів України щодо використання майна ліквідованих комунальних закладів середньої освіти у сільській місцевості». Вона контактувала з усіма обласними радами та обласними державними адміністраціями, щоб отримати зворотній зв’язок, почути їхні пропозиції стосовно можливості подальшого використання приміщень, ліквідованих у результаті оптимізації шкільних навчальних закладів. Незважаючи на те, що варіант з можливістю продажу отримав найбільшу підтримку, проте в кінцевій версії законопроєкту дійшли згоди на здачу в оренду, кошти з якої можна використовувати на потреби громади. Також була проведена zoom-нарада з головами населених пунктів Львівської міської територіальної громади для з’ясування, у кого існує проблема майна ліквідованих шкіл. У випадку з освітньою сферою, крім місцевих державних службовців та посадовців органів місцевого самоврядування серед стейкхолдерів важливу роль також відіграють профспілка освітян.
У минулому народний депутат 8-го скликання, а сьогодні заступник міського голови Львова та бізнес-омбудсмен Львівської міської ради Сергій Кіраль звернув увагу на те, що проблема постійного живого контакту, можливість отримувати зворотного зв’язку і проводити дискусії із ключовими стейкхолдерами в рамках підготовки законопроєктів ще до етапу їх реєстрації та подання до комітету досі залишається актуальною. Протягом останнього року міська рада подала кілька десятків різних законодавчих ініціатив та пропозицій різним народним депутатам і до Верховної Ради щодо змін законодавства. Це робилося у різні способи. На його думку найбільш ефективним, але й найбільш консервативним є індивідуальні зустрічі з окремими депутатами, а іноді з окремим делегаціями та парламентськими фракціями, які відвідували Львівську міську раду. Перед такими зустрічами міський голова Львова просить заступників підготувати по їхніх профільних напрямках пакет пропозицій стосовно змін до законодавства або проблем, які потребують врегулювання. Під час таких зустрічей ці документи передаються зі сподіванням, що вони знайдуть своєї відображення у законодавчих ініціативах, поправках, законопроєктах. Він переконаний, що така форма не зміниться, незважаючи на те, що світ рухається у напрямку цифрових технологій, вона залишаться найбільше ефективною. Другою формою для комунікації та лобіювання Сергій Кіраль відзначив соціальні мережі та месенджери, котрі дозволяють оперативно обмінюватися інформацією, спілкуватися, протестити, проконсультуватися із цільовою аудиторією, зацікавленими сторонами у відповідності до тематики обговорюваної законодавчої ініціативи. Свою думку він проілюстрував на прикладі внесення змін до закону про індустріальні парки, коли вдалося оперативно проконсультуватися з Галиною Васильченко протягом двох годин, для чого було мобілізовано ціле управління Львівської міської ради, і подати конкретні пропозиції внесення змін до наявного законодавства. Водночас він зазначив: «Інше питання, на якому я б хотів наголосити це необхідність розрізняти, з однієї сторони, консультації, обговорення та підтримання зворотного зв’язку під час підготовки законодавчої ініціативи, а з іншої сторони, це результати реального голосування у стінах Верховної Ради за той чи інший законопроєкт. У цьому є проблема. Знаю зсередини, наскільки важко включити ініціативу в порядок денний чи провести поправку до законопроєкту. Можливо, тут варто було б провести якісь консультації з керівництвом парламенту, щоб виділити якусь квоту або час у той чи інший день для тих ініціатив, які подаються від органів місцевого самоврядування. Аби вони бачили, що їхні пропозиції реально втілюються, а не губляться чи ховаються».
Доброю практикою, яку використовували комітети Верховної Ради, було надсилання законопроєктів, що стосуються проблематики місцевого самоврядування, перед їх розглядом до органів місцевого самоврядування для можливості подати свої пропозиції. Це б запобігло ситуаціям, коли законодавчу ініціативу починають обговорювати після реєстрації або лише перед другим читанням. Таку пропозицію висловила голова Новороздільської міської територіальної громади Ярина Яценко. Адже розуміння того, яким чином працюватиме законопроєкт після його прийняття суттєво відрізняється від того, коли він стає законом, який не пройшов консультацій із зацікавленими сторонами.
Як показало дослідження інклюзивності депутатських комітетів, органи місцевого самоврядування є одними з тих стейкхолдерів, які рідше за інших долучаються комітетами до законопроєктної діяльності. Натомість практика спілкування з головами територіальних громад Львівщини показує, що в органів місцевого самоврядування багато питань та проблем, значна частина з яких потребує законодавчого врегулювання, особливо після завершення децентралізації на базовому рівні. Водночас для багатьох голів громад вершиною очікувань співпраці з народним депутатом залишається залучення коштів ДФРР та соціально-економічного розвитку окремих територій.
Голова Зимноводівської сільської територіальної громади Володимир Гутник погоджується з твердженням про те, що, незважаючи на наявність достатньо активної комунікації з різними народними депутатами, вона немає системного характеру. У переважній більшості предметом такого спілкування було вирішення фінансових проблем в громаді, зокрема податкові надходження до місцевого бюджету, питання ефективного використання земель тощо. Не завжди ті питання, які піднімає той чи інших голова, були цікаві для того чи іншого народного депутата.
«Напевне комунікації між депутатами та головами вистачає, проте ця комунікація є не цілком правильною. Кожен голова приймає ті питання, які його хвилюють на тому чи іншому рівні. Але у нас є такий інструмент як Асоціація міст України та Асоціація органів місцевого самоврядування. Було б добре, щоб народні депутати більше комунікували з цими організаціями. На рівні асоціацій можна виробити спільну позицію для багатьох рад, а не окрему проблему для окремих громад. При цьому також варто вирішити проблему законодавчого обмеження, яке не дозволяє органу місцевого самоврядування одночасно бути членом більше, аніж однієї асоціації».
Зимноводівська громада неодноразово піднімала перед профільними міністерствами та народними депутатами питання ефективності використання військових частин на території громади і проходження комунікацій територією громади (газопроводи, лінії електропередач, водопроводи), які є спільними для усіх органів місцевого самоврядування, проте їхнім вирішенням досі ніхто системно не зайнявся. Необхідно докласти багато зусиль для логічного завершення процесів децентралізації. На територіальні громади було перекладено багато питань, якими органи місцевого самоврядування раніше не займалися, але реальних механізмів впливу на процесу не було надано.
Досвід спілкування з народними депутатами та головами територіальних громад свідчить, що існують такі ситуативні форми як зустрічі та наради з ініціативи голів Львівської обласної ради та Львівської обласної державної адміністрації, а також наради, які проводять Асоціації міст України та Асоціації місцевих рад Львівщини. За словами Павла Бакунця раніше Асоціація проводили засідання кожного місяця, на які приїздило 70% голів громад Львівщини, а також кілька народних депутатів. Цю практику необхідно відновити. У свою чергу Ростислав Тістик вважає, що немає необхідності створювати нові платформ, а краще відновити вже існуючі. Водночас Роман Лозинський бачить потребу врегулювання на рівні закону «Про публічні консультації» обов’язковості залучення стейкхолдерів, які будуть основними вигодонабувачами від прийняття законодавчих ініціатив.
Відкритим залишається питання можливості використання як майданчика для консультацій із регіональними стейкхолдерами законодавчих ініціатив міжфракційного депутатського об’єднання «Львівщина», до складу якого входять 26 народних депутатів України, які представляють Львівську область у Верховній Раді. Воно потенційно може бути успішним і виступати однією з інституційних форм співпраці обранців із зацікавленими сторонами для обговорення пропозицій до законопроєктів, проте цей потенціал не використовується. Основною причиною цього є наявність міжфракційної конкуренції та політичних протиріч між представниками різних політичних партій. Водночас МФО добре виконує координаційну роль під час зустрічей з міністрами, головою Львівської обласної державної адміністрації чи Львівської обласної ради. Натомість Ростислав Тістик навів приклад ефективної, на його думку, роботи МФО «Випускники Львівського національного університету імені Івана Франка», завдяки роботі якого вдалося знайти кошти на реставрацію центрального корпусу університету, а також зробити напрацювання щодо будівництва нових гуртожитків.
В умовах відсутності законодавчої урегульованості співпраці народних депутатів із зацікавленими сторонами в процесі законотворчої діяльності неможливо говорити про системний та інституційний характер врахування інтересів вигодонабувачів в результаті прийняття законодавчих ініціатив. Обговорення підтверджує готовність народних депутатів залучати стейкхолдерів, а керівництво територіальних громад брати участь у консультаціях щодо законодавчого вирішення проблем місцевого самоврядування. Найчастіше такими майданчиками виступають засідання, робочі групи, круглі столи та інші форми роботи профільних депутатських комітетів Верховної Ради і засідання Асоціації міст України, зустрічі з керівництвом обласної ради чи обласної державної адміністрації. Через необов’язковість така співпраця не має системного характеру. В індивідуальні практиці виконання депутатських обов’язків народні обранці на власний розсуд використовують ряд ситуативних форм та добрих практик консультування із зацікавленими сторонами. Найпоширенішим та найбільш ефективним на думку учасників обговорення залишається особисті зустрічі депутата чи групи депутатів із стейкхолдерами для обговорення проблеми та пропозицій до змін законодавства. Окремим депутатам у цьому допомагає робота їхніх громадських примайлень на місцях, а також безпосередні зустрічі із зацікавленими сторонами на місцях. У рамках комітетської роботи часто використовуються форми створення робочих груп, круглих столів, нарад з органами публічної адміністрації. Все частіше, особливо після поширення пандемії коронавірусу почали використовувати новітні комунікаційні технології – соціальні медіа, zoom-конференції, Telegram-канали для проведення обговорень, обміну матеріалами та консультацій щодо законодавчих ініціатив. Проте це доцільно робити на етапі підготовки законопроєкту, а не після його реєстрації чи голосування у першому читанні.
Часто проблемою підвищення інклюзивності законопроєктної роботи пов’язана не так з відсутністю спілкування як з відсутністю системною роботи над проблемами, які потребують не разового реагування, а системної роботи із залученням усіх рівнів влади. Як зацікавлені сторони, так і народні депутати практикують звернення один до одного для донесення проблем та пропозицій, проте вони не мають необхідно підтримки у парламенті під час голосування.
Коментарі
Позначки: опора
