Ілюстрація: ФБ
Реформа СБУ, перетворення її з органу з дуже широкими функціями на спецслужбу західного зразка, зосереджену на національній безпеці, в якої проте достатньо повноважень для протидії російській агресії. Про ці зміни говорять і керівництво СБУ, і українські та західні експерти, і ветерани цього органу. Загалом вони окреслюють одні й ті ж самі напрямки перетворень, але бачення реформи у самому відомстві та за його межами помітно відрізняється. Якщо в СБУ пропонують поступові кроки та збереження більшої кількості функцій (аргументуючи це протидією російській агресії), то експерти закликають прискорити процес скорочення штату та зосередити її лише на таких завданнях, як контррозвідка та захист суверенітету. Про це пише Четверта студія з посиланням на Радіо Свобода.
Українці сподіваються на Службу безпеки України, коли йдеться про попередження сепаратизму, терактів та інших гібридних проявів російської агресії. Причому з 2014 року служба неодноразово припиняла спецоперації країни-агресора та затримувала її агентуру. Попри це, СБУ залишається великою пострадянською силовою структурою з безліччю непритаманних функцій і потребує докорінної реформи, це визнають і міжнародні експерти, і навіть посадовці самої спецслужби.
«Реформа СБУ» – це перший розділ, який кидається у вічі на сайті цього органу. Тут, із посиланням на голову служби Івана Баканова, розписані основні кроки і рішення, які має передбачати реформа Служби безпеки.
Точкою відліку для найбільших трансформацій має бути ухвалення профільного закону. Наразі він у вигляді законопроєкту №3196 доопрацьовується перед повторним першим читанням у парламентському комітеті з нацбезпеки, оборони та розвідки. Це відбувається за участі представників СБУ, Міжнародної дорадчої групи (західних фахівців) та українських експертів.
В СБУ говорять про ті аспекти реформи, які вони б хотіли закріпити в законі:
Втім, до нинішньої версії законопроєкту є суттєві зауваження з боку Міжнародної дорадчої групи, тези яких вже потрапляли до медіа. На думку українських експертів, саме внаслідок цієї критики міжнародників документ розглядається за не дуже типовою для України процедурою: його повернули на повторне перше читання. Загалом міжнародні експерти пропонують проводити всі трансформації швидше, аніж це робить (і планує робити) керівництво СБУ, функції Служби безпеки – робити вужчими, щоб вони зовсім не дублювали інші правоохоронні органи. А скорочення і демілітаризацію служби здійснювати більш повно – за винятком необхідних бойових підрозділів. Рекомендації Міжнародної дорадчої групи отримала на свої запити громадська організація «Осяжний обрій», яка відстежує перебіг реформи СБУ. Вона і поділилася цим документом з Радіо Свобода.
Основні зауваження міжнародників:
Міжнародні експерти долучилися до підготовки реформи СБУ ще з 2015 року, відтоді їхні пропозиції залишаються незмінними, зауважив у розмові з Радіо Свобода заступник керівника з питань реформування СБУ Сергій Пунь. За його словами, рекомендації передбачають певну трансформацію служби, яка вже триває. Однак є моменти, які вносять у реформу корективи. Зокрема, це статус СБУ, закріплений у Конституції.
«Щодо статусу СБУ: Конституція передбачає, що державна безпека забезпечується військовими формуваннями або правоохоронними органами.І тут виникають труднощі в можливості провести демілітаризацію СБУ і одночасно позбавити її правоохоронних функцій. Ми можемо стикнутися з потенційною проблемою, коли незгодні з реформою Служби безпеки парламентарі зможуть ініціювати розгляд закону в Конституційному Суді. Це, фактично, може паралізувати реформу СБУ. А щоб внести зміни в Конституцію є особлива процедура. За зміни має проголосувати дві третини складу парламенту. Особисто в мене немає впевненості, що можна буде знайти на даному етапі таку підтримку. Можливим компромісним варіантом буде все-таки залишити формулювання, яке зараз є міститься в законі «Про національну безпеку України»: СБУ – це державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями. Тож окремі правоохоронні функції будуть збережені», – говорить Сергій Пунь.
Тим часом, крім президентського законопроєкту про СБУ, до парламенту подані два альтернативні: від фракції «Голос» та від групи народних депутатів.
Загальні напрями реформи, які окреслила СБУ, відповідають рекомендаціям експертів, більше того, вони визначені під тиском експертного середовища, визнає у розмові з Радіо Свобода експерт з антикорупційної політики, засновник організації StateWatch Олександр Лємєнов. Однак, на його думку, реформа має бути не формальною зміною назв, вивісок та підрозділів, а докорінною зміною самої суті цього органу.
«Треба змінювати не форму, а зміст. І суть – досить проста: знімаємо функцію слідства, ліквідуємо переважну більшість підрозділів СБУ, зменшуємо кількість співробітників. Якщо вони не хочуть робити це за рік – хай роблять поетапно. Адже зараз величезні кошти і ресурси витрачаються лише на те, щоб управляти цим величезним монстром. Фактично СБУ – це безпековий скальпель у руках президента, – попереджає Лємєнов. – Ми маємо говорити про зміну СБУ по суті, а не по формі. Ліквідація підрозділів як така взагалі нічого не дає. Ми назвемо новий підрозділ, наприклад, «головне управління стратегічних розслідувань». І він буде опікуватися тими ж самими економічними та корупційними злочинами. Тому що знищувати треба суть цієї діяльності, а не форму».
Коли буде закон про СБУ?
За словами Сергія Пуня, ухвалення реформаторського закону про СБУ нині найбільше залежить від Верховної Ради, в комітетах якої документ доопрацьовують. Однак він сподівається, що це станеться ще у 2020 році. Посадовець додає, що втілення закону в життя, починаючи зі зміни спеціалізації відомства та скорочення штату – це тривала і складна робота. І закон буде не завершенням реформи, а навпаки – стане стартом її найважливішого етапу. Але і до ухвалення цього рамкового документа СБУ починає змінюватися, визнає Сергій Пунь.
«Ми не очікуємо закону, ми вже розпочали реформу. СБУ не буде «ганятися» за дрібними корупціонерами, головами сільрад і так далі. Ми повинні протидіяти серйозним загрозам державній безпеці. Фактично, наші основні завдання вже чітко визначені – в законі про національну безпеку», – наголошує представник відомства.
Служба безпеки дійсно залучає до розробки реформи міжнародних та українських експертів, проте вона дотримується власної лінії, яка не уповні збігається з потребою реформувати відомство за західним зразком. Таку думку висловив Радіо Свобода адвокат, голова об’єднання «Осяжний обрій», що спеціалізується на моніторингу реформи СБУ, Віталій Цокур.
«Сьогодні СБУ, за рідкісним винятком, – це поганий приклад пострадянської спецслужби. Надмірні повноваження і значна кількість сфер діяльності нівелюють справжню мету СБУ. Це має бути спецорган, зосереджений на контррозвідці, оперативній роботі та аналітиці в питаннях держбезпеки. Потрібна повноцінна реформа: ліквідація зайвих функцій, парламентський контроль, зменшення впливу президента, кадрова реформа тощо. А для цього потрібен хороший закон для початку, – наголошує Віталій Цокур. – СБУ каже, що вони відкриті до залучення міжнародників та громадськості до реформи, що все враховують. Але при цьому дотримуються своєї лінії. Зрозуміло, що бенефіціарами такої реформи є сама СБУ. Вони бачать поле можливостей для себе і хочуть не втрати (повноважень), а покращень, на жаль, часто в розріз із тим, що доцільно для держави. Єдиний суттєвий факт, що, схоже, зіграв важливу роль – це висновок Міжнародної дорадчої групи у березні 2020 року та її подальша комунікація. В цьому висновку експерти фактично «розбили» президентський законопроєкт №3196. Саме тому його і завернули на доопрацювання вже після першого читання».
«Плюси» і «мінуси» реформи
На прохання Радіо Свобода Віталій Цокур сформулював основні моменти в порядку денному реформи Служби безпеки, які відповідають (на його думку) західній практиці та порадам експертів, і ті, які не відповідають.
Що робиться правильно (на думку експерта):
Що робиться неправильно (на думку експерта):
Головна проблема реформи СБУ – це те, що вона запізніла, наголошує ексрадник голови СБУ та колишній народний депутат, а нині експерт з державної безпеки Юрій Михальчишин.
«Це те, що треба було робити протягом 2015 року. Тоді для цього були сприятливими і політичні чинники, і внутрішня морально-психологічна атмосфера у державі. А також тоді було певне затишшя на фронтах гібридної війни, яке дозволяло робити реформи без жодної шкоди для ефективності роботи СБУ. Тоді можна було досягти докорінних структурних змін, а не косметичних реформ,– пригадує експерт. – Водночас та реформа, яка пропонується зараз, хай і не ідеальна, але має чимало раціональних рис. Але ж є фактор часу! Це в цілому правильні кроки, які робляться з п’ятирічною затримкою».
З тим, що в цій реформі діяти треба швидше, погоджується і Міжнародна дорадча група, й інші українські експерти.
Зміна профілю: замість економічних злочинів та слідства – контррозвідка і кібербезпека
Експерт з протидії корупції Олександр Лємєнов наводить Радіо Свобода ті речі, з яких, на його думку, реформу треба починати. Це – зміна профілю, яка поліпшить ефективність спецслужби та вирішить низку інших проблем, вважає він.
«Якщо ми беремо за основу те, що це має бути спецслужба, а не орган досудового розслідування, то треба орієнтуватися на кілька пунктів, які є ключовими. Перше – це орієнтація на протидію тероризму і контррозвідку. Це функції, притаманні світовим спецслужбам, які працюють усередині своєї країни. Друге – демілітаризація. Немає сенсу мілітаризувати всю службу. Мілітаризовані мають бути лише ті, хто займається силовим блоком. Третє – це завелика кількість працівників СБУ. За нашими даними, їх близько 34-35 тисяч (за даними самої СБУ, вона має 31 тисячу співробітників – ред.). Ця величезна кількість дає велике навантаження на бюджет та погіршує керованість цього органу. І ше одне: СБУ не повинна бути органом досудового розслідування. Ця функція має бути знищена. Повністю», – закликає Лємєнов.
Віталій Цокур, говорячи про зміну (звуження) спеціалізації, пропонує робити це комплексно в усьому правоохоронному секторі.
«Насправді реформа СБУ – це про безпековий та правоохоронний сектор загалом. Тобто питання потрібно розглядати системно, а не локально, як це хотіли зробити. Бо необхідні скорочення штату і перерозподіл функцій, отже, їх треба передати іншим органам. Але, схоже, шанс на таку реформу залежатиме від запиту суспільства. Висвітлення, критична оцінка разом з підтримкою іноземних партнерів – це необхідні умови. Бо з актуалізацією теми реформи СБУ ми бачимо суттєву зміну в публічній комунікації служби: вона подає себе чи не єдиним широко працюючим правоохоронним органом, здатним реагувати на загрози. І значна кількість суспільства отримує цю інформацію без її належної оцінки, що використовує СБУ для просування ідеї реформи у вигідному для себе ключі», – висловлює критику правник.
Спеціалізація СБУ має змінитися. Профільні функції мають посилитися, непрофільні перейдуть до інших органів або будуть зведені до мінімуму, про це говорять і в самій Службі безпеки. У відомстві відносять до своїх профільних функцій:
Чи можливо реформу СБУ синхронізувати з іншими правоохоронними органами? Та що ж зрештою робити із спеціалізацією?
Ці запитання Радіо Свобода поставило представникам Служби безпеки. Заступник керівника з питань реформування СБУ Сергій Пунь, з одного боку, погоджується, що реформа правоохоронного сектору України має бути комплексною. З іншого – він пояснює, які функції та чому мають бути збережені в українській спецслужбі, враховуючи умови її роботи. Відповіді посадовця ми наводимо за основними напрямками роботи СБУ, які відчують на собі реформу.
Контррозвідка і попередження загроз vs економіка
Диверсійна і розвідувально-підривна робота на території України може стосуватися економіки та критичної інфраструктури, відтак СБУ повинна зберегти важелі для протидії цьому, аргументує Сергій Пунь.
«Ми зосередимось на попередженні загроз, на контррозвідувальній складовій. І на сьогодні найбільшою загрозою, екзистенційною загрозою для нашої держави, є Російська Федерація. Росіяни вміло використовують, в першу чергу, економічний інструмент, для ведення підривної діяльності. І тому СБУ як орган державної безпеки повинен здійснювати контррозвідувальну роботу в цій сфері. У 2014 році, коли розпочалася гібридна агресія Росії на Сході, то перекидання зброї для бойовиків здійснювалося каналами товарної контрабанди. І потім її використовували люди Ігоря Гіркіна та всі ті, кого ми добре пам’ятаємо. СБУ повинна опікуватися контррозвідувальним захистом об’єктів критичної інфраструктури. До прикладу, коли відбувається відключення від живлення стратегічних підприємств, об’єктів критичної інфраструктури (як у ситуації, що нещодавно мала місце в Києві), то треба розібратися, чому це відбулося. Чи не відбулося це навмисно з метою завдання шкоди», – пояснює посадовець, відповідальний за реформу.
Зі свого боку експерти називають «економічний» та «антикорупційний» напрямки роботи СБУ найбільшим полем для зловживань.
Функція слідства
Вона в СБУ має залишитися, але лише щодо вузького кола злочинів, які загрожують державній безпеці, вважає Сергій Пунь:
«Підслідність злочинів Службі безпеки України визначається Кримінально-процесуальним кодексом. Він чітко перераховує ці злочини, і ми маємо виконувати вимоги чинного законодавства. Крім того, Кодекс передбачає можливість визначення підслідності за СБУ прокурорами: нерідко прокуратура визначала таку підслідність щодо злочинів, які прямо не віднесені до компетенції СБУ. Вирішення цього питання передбачено законопроєктом . Зараз точаться дискусії, чи повинні бути в СБУ функції досудового розслідування? Як приклад наводяться кращі європейські практики, згідно яких спецслужби таких функцій не повинні мати. Водночас в країнах НАТО та ЄС є служби внутрішньої безпеки, наділені функціями досудового розслідування. Це переважно країни колишнього Варшавського договору, які краще розуміють рівень та природу російської загрози. Наприклад, це Агентство внутрішньої безпеки Польщі чи Служба внутрішньої безпеки Естонської Республіки. Крім того, це характерно для скандинавської моделі служби внутрішньої безпеки, яка теж передбачає право досудового розслідування за спеціальними службами».
В українських реаліях повністю позбавити Службу безпеки цих функцій, без перехідного періоду та глобальної реформи кримінальної юстиції, неможливо, пояснює Сергій Пунь.
«Інакше ми отримаємо певний дисбаланс. Первинно ідея створення ДБР передбачала, що це буде єдиний слідчий орган в Україні. Було би правильно, щоб йому віддали свої слідчі функції і НАБУ, і Нацполіція, і ми. Але якщо наразі лише ми, СБУ, відмовимося від слідчих функцій, отримаємо певний дисбаланс в правоохоронній системі, оскільки у всіх правоохоронних органів, окрім нас, ці функції залишаться: у сукупності з правом проводити оперативно-розшукову діяльність. Наразі ми можемо говорити лише про поступове позбавлення окремих функцій досудового розслідування».
Думка про те, що СБУ протидіє економічним злочинам та розслідує їх, не уповні відповідає дійсності, аргументує посадовець. Але він згадує проблеми, які виникають, коли інші правоохоронні органи залучають СБУ до роботи, яка взагалі не має стосунку до державної безпеки.
«Чинний КПК передбачає можливість залучення слідчими інших правоохоронних органів оперативників Служби безпеки України до певних слідчих дій. Уявімо ситуацію: слідчий Нацполіції розслідує певний злочин, і доручає оперативникам СБУ провести обшук чи виїмку доказів. І чинний КПК передбачає таку можливість. В нас навіть були такі випадки, коли працівники Служби безпеки перераховували цвяхи у будівельному супермаркеті, або їздили і рахували пеньки у лісі, де була незаконна вирубка, або вимірювали товщину асфальтного покриття, коли ішлося про розкрадання під час дорожніх робіт. Власне саме це і є непритаманним завданням для спецслужби. Ми повинні концентруватися на протидії загрозам державній безпеці. Тому в законопроєкті, який розглядається, ми намагаємося закласти запобіжник для того, щоб співробітники оперативних підрозділів СБУ не залучалися слідчими інших органів до проведення заходів в рамках їх кримінальних проваджень. Інший момент – визначення підслідності. Коли фактично будь-який прокурор може визначити, що конкретна справа є підслідною СБУ. Ми хочемо мінімізувати ці можливості. Хоча такий інструмент потрібен. Ми живемо в умовах гібридної війни. І якісь речі можуть виглядати не тим, чим вони є насправді. Тобто, якась загроза сама по собі може не бути суттєвою для державної безпеки. Але в поєднанні з іншими – вона буде руйнівною. І для ефективного реагування на ці загрози, ми повинні мати таку можливість», – зауважує Сергій Пунь, говорячи про майбутній алгоритм, коли генпрокурор на прохання СБУ може, як виняток, визначати підслідність певних справ.
Зі свого боку колишній радник голови СБУ Юрій Михальчишин наводить Радіо Свобода перелік злочинів, яким СБУ має протидіяти та щодо яких вона може здійснювати слідство. За межами цього «коридору» спецслужбі працювати не варто, наголошує він.
«Потребує перебудови проведення спецслужбою досудового слідства. Підслідність статей Кримінального кодексу, які має розслідувати СБУ, повинна обмежитися простим і зрозумілим переліком: це дії, спрямовані на насильницьке повалення конституційного ладу чи захоплення влади, посягання на територіальну цілісність, сепаратизм, державна зрада, посягання на життя громадського чи державного діяча, диверсія і шпигунство. І, звичайно ж, тероризм. На цьому треба поставити крапку і зосередити роботу СБУ саме в цій площині», – підсумовує Михальчишин.
Посилення спроможності: діджиталізація, захист методології та «свобода маневру»
Як Службі безпеки, позбавляючись непрофільних функцій, одночасно посилити профільні, потрібні для протидії російській гібридній агресії?
Сергій Пунь пропонує кілька кроків.
«Ви не побачите на Заході законодавчих актів, які б детально регламентували діяльність спецслужб. Оскільки спецслужби повинні мати можливості для певного маневру. Але правова система України передбачає, що державному органу можна робити лише те, що прямо передбачено законом. Тому ми маємо так виписати закон, щоб він дав нам максимальні можливості в плані інструментів, і з іншого боку – неповністю розкривав особливості нашої діяльності та методологію. Бо, форми і методи діяльності спецслужби становлять державну таємницю, щоб опоненти не розуміли, яким чином ми їм протидіємо, і не могли запобігти нашій протидії», – говорить Сергій Пунь.
Окремо він згадує новітні технології:
«Ми вважаємо, що важливою складовою реформи СБУ буде її діджиталізація. Це підвищить ефективність нашої діяльності, швидкість та оперативність».
Окрім того, посадовець говорить, що в умовах російської агресії потрібне більш глобальне реформування безпекового сектору загалом і всієї держави.
«Нам протистоїть найбільша (географічно) країна у світі. Спеціальні служби якої не керуються жодними правилами та принципами. Вони вчиняють теракти на українській території та на території інших країн – від Австрії і ФРН до Великобританії. Це країна, яка просто нехтує елементарними принципами міжнародного права, ще й витрачає колосальні фінансові ресурси на свої спецслужби та їх розвідувально-підривну діяльність. Тому ми сподіваємося, що ця реформа збільшить наші можливості для протидії російській гібридній агресії», – підсумовує посадовець.
Кадри: як скоротити зайвих і зберегти найкращих?
В СБУ говорять про три кадрові аспекти реформи: скорочення штату і водночас збереження кваліфікованих фахівців, особливо тих, хто має унікальний досвід. А крім того, залучення найкращої молоді до лав спецслужби.
«Перед Україною безліч загроз. Частина з них стосується кіберсфери. І для того, щоб якісно їм протидіяти, нам потрібні відповідні фахівці. Як можна залучити таких фахівців без належного фінансового забезпечення, без соціального та правового захисту? Це напряму пов’язане з реформою. Співробітники Служби з самого початку стояли на передовій протидії збройній та гібридній агресії Росії. І можемо сказати відверто, наш досвід є унікальним і цікавим для наших партнерів, ми ділимося ним. Звісно, втрачати таких досвідчених фахівців ми б не хотіли. І будемо робити все від нас залежне, щоб вони залишилися. Також ми будемо працювати над шляхами залучення талановитої молоді: реформа СБУ це теж передбачає. Нам потрібні молоді патріоти, які хочуть і здатні працювати. Так, реформа буде передбачати скорочення особового складу. І ми будемо робити все, щоб кваліфіковані фахівці при цьому залишилися».
Представник СБУ уточнює: поки що немає остаточного рішення, яким чином та наскільки відбуватиметься скорочення особового складу Служби.
«Так на Заході, де збалансована система сектору безпеки, високий ступінь діджиталізації, ефективні горизонтальні зв’язки між правоохоронними органами, можуть собі дозволити спецслужбу чисельністю від 5 до 10 тисяч співробітників. В Україні, на жаль, ми не зможемо в нинішніх реаліях дозволити таке собі, оскільки у нас і загрози інші, і війна на Сході, і немає, на жаль, ефективної, на сто відсотків, взаємодії з іншими правоохоронними органами. Відтак в Україні має бути більш загальна реформа – всього безпекового сектору. Ми повинні збалансувати його. До прикладу, в Україні створено антикорупційні органи, зарплатня в яких подекуди утричі вища, аніж в СБУ», – аргументує посадовець, відповідальний за реформу.
Як наслідок, частина цінних фахівців переходить на іншу роботу. Однак, уточнює Сергій Пунь, тут все залежить не лише від керівництва СБУ, а й від Міністерства фінансів та від державного бюджету.
«СБУ працює з досить тонкими матеріями. Коли до України приїжджає представник іноземних спецслужб – це людина, яка має високий рівень фахової підготовки, певні фінансові можливості, і проводить розвідувальну діяльність на нашій території. І Україна має протиставити йому людину того ж рівня: інтелектуала, здатного якісно і вчасно виявляти можливу загрозу і належно їй протидіяти. Це фахівці, здатні аналізувати величезні масиви інформації та виявляти різні типи загроз. Тобто ми повинні стати кращими, а для цього треба створити належні умови роботи».
Експерти, як українські, так і західні, наполягають на більшому та швидшому скороченні СБУ за рахунок повної ліквідації непрофільних підрозділів та управлінь.
Віталій Цокур не заперечує, що служба має у своєму складі професіоналів, але їх, каже, відносно невелика частка. Відтак він вважає за доцільне організувати швидшу переатестацію наявних кадрів і принципово змінити підготовку нових:
«По кадрах потрібно дві речі: нормальна атестація з оцінкою вмінь, знань, досвіду та перевірка на предмет порушень. Результат – одразу після проведення. І друге – зміна порядку підготовки і набору кадрів, яка би орієнтувалася на майбутнє поповнення і оновлення працівників».
Юрій Михальчишин тим часом радить головну увагу зосередити на системі пошуку якнайкращих нових кадрів.
«Частково тут допомогла би демілітаризація спецслужби. Це складно реалізувати, бо потрібні зміни до Конституції. Але це дозволить багато ліній роботи перевести на так званий принцип аутсорсу: залучати висококваліфікованих цивільних фахівців. Інший аспект – робота з випускниками університетів, яка раніше велася потужно, але в останнє десятиліття ігнорується. Наслідком є те, що формуються викривлені, псевдодинастичні лінії, коли діти влаштовуються на роботу за протекцією батьків, а потім влаштовують своїх дітей… Це створює такі собі родинні тандеми в СБУ і перетворює окремі її підрозділи на закриті клуби», – окреслює проблему Юрій Михальчишин.
Наразі СБУ, за даними цього відомства, нараховує 31 тисячу співробітників. План реформи, який оприлюднила СБУ, передбачає скорочення штату до 20 тисяч (або ж до 15 тисяч в умовах мирного часу). Втім, у спецслужбі уточнюють: остаточного рішення щодо того, наскільки саме скорочувати штат, наразі немає.